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for Regional Studies of the CaliforniasInstitute
for Regional Studies of the CaliforniasHistóricamente, los límites internacionales denotan un encuentro de culturas, razas, economías y gobiernos. Hacia la parte final del siglo veinte, las fronteras eran
barreras para la interacción. Sin embargo, la globalización de la economía y el final de la Guerra Fría han llevado a reducir la función de barrera de los límites internacionales. Aunque aún funcionan como una zona de transición de nación a nación, el grado de cambio se está haciendo mucho menos crítico y menos notable. Ésto resalta más con las diferencias económicas, pero a través de los años culturas y razas se han filtrado de nación a nación a través de fronteras internacionales. Ante estos cambios, el gobierno es el que ha permanecido más aislado de estas tendencias. Las actitudes tradicionales con respecto a la soberanía nacional han hecho a las estructuras gubernamentales las menos propensas de fusionarse o mezclarse a través de las fronteras. En la mayoría de los casos, ha habido pocos ejemplos de cooperación a través de los límites internacionales.
La región metropolitana Tijuana-San Diego está propensa a todos los asuntos que caracterizan a las regiones fronterizas de todo el mundo. Sin embargo, la región Tijuana-San Diego también tiene un historial de ser un punto de transferencia e intercambio de características nacionales debido a las transferencias económicas, turísticas y necesidades relacionadas a la oferta y demanda de ambas ciudades. Las dos ciudades han aprendido cómo coexistir y complementarse la una a la otra. Una de las instancias más interesantes de esta coexistencia se revela en el área de gobierno.
Tanto México como los Estados Unidos son repúblicas constitucionales, federales, lo que significa que cada nación tiene tres niveles de gobierno (federal, estatal y local) para regular y distribuir servicios. Sin embargo, su estructura similar es contrastada por la centralización tradicional del poder en México y su descentralización relativa en los Estados Unidos. La tendencia de la globalización ha incitado la delegación del poder a los niveles locales en la década pasada, influyendo la función del gobierno en ambas naciones. Esta transferencia de poder es una tarea difícil, implicando la alternancia de niveles de influencia, control o prestigio. Cuando los niveles diferentes de gobierno no pueden trabajar juntos para lograr que las cosas se realicen, las agencias calificadas como entidades de coordinación fronteriza, pueden actuar como enlace entre los distintos niveles de gobierno en ambos lados de la frontera. Este mecanismo es empleado a lo largo de la frontera entre Tijuana y San Diego.
En los Estados Unidos, el gobierno se divide de la siguiente manera:
1. Las agencias y políticas federales usualmente dominan la calidad del aire y del agua, parques nacionales y terrenos públicos, especies en peligro de extinción y otros asuntos ambientales, así' como asuntos que tratan con la aplicación de la ley, inmigración y contrabando de drogas y otros. La presencia de representantes nacionales en la región de San Diego para tratar muchos de estos asuntos convoca al desarrollo de relaciones, negociaciones y cooperación intergubernamentales. Una de estas presencias nacionales en San Diego es la del Departamento de Defensa (DOD, por sus siglas en inglés) debido a las instalaciones militares en el área y su impacto en la economía y gobierno locales. Ream Field es una instalación naval localizada en el área de Planeación Fronteriza Internacional en el Valle del Río Tijuana, adyacente a la Reserva Nacional para la Investigación del Estuario del Río Tijuana.
2. Los gobiernos estatales con frecuencia otorgan poderes de gobernación a los gobiernos locales para distribuir o administrar los recursos. La calidad del agua, el manejo de la zona costera, transporte (principalmente carreteras), parques estatales, supresión de incendios, política educativa, educación superior y desarrollo económico son ejemplos de áreas de política pública en las cuales el estado tiene la jurisdicción principal. Muchos de estos asuntos, sin embargo, son manejados día a día por los gobiernos locales del estado. Aunque el cuidado de la salud y el bienestar pœblico son en su mayoría la responsabilidad de los gobiernos estatales, en California estos servicios son administrados día a día por los condados.
3. Gobierno local. En California existen tres entidades principales de gobierno local: condados, ciudades y distritos especiales, y todas participan en la región transfronteriza.
Los condados ofrecen servicios en muchas áreas como los agentes administrativos del estado. La Junta de Supervisores del Condado de San Diego es el cuerpo de política electo responsable de llevar a cabo la política estatal para la salud, bienestar, calidad del aire, elecciones, cortes y enjuiciamientos criminales, y de hacer las políticas del condado en áreas tales como uso de suelos, transporte, aplicación de la ley (incluyendo cárceles), obras públicas en las áreas no incorporadas y estadísticas vitales y gravamen y recaudación de impuestos en todo el condado. El condado está dividido en áreas incorporadas dentro de los límites de ciudades y territorio no incorporado que yace fuera de las ciudades para el cual el condado proporciona servicios municipales.
Las ciudades proporcionan servicios tipo municipales para los residentes de las 18 ciudades del Condado de San Diego, incluyendo bomberos, policía, agua, alcantarillado, parques y áreas recreativas, bibliotecas, obras públicas, calles y carreteras, planeación de uso del suelo y desarrollo económico. Partes de Imperial Beach y San Diego yacen dentro de la parte estadounidense del área de Planeación Fronteriza Internacional y la Ciudad de Chula Vista forma una sección del límite norte del área de planeación. El resto del área está localizado dentro del área no incorporada del Condado de San Diego. El Mapa 1 muestra los límites de estas jurisdicciones.
Los distritos especiales usualmente son gobiernos de un sólo servicio que se encuentran por todo el condado. Más de 250 existen en el Condado de San Diego. Estos distritos proveen educación (por medio de distritos ecolares), la mayoría del agua, alcantarillado y servicios de bomberos en las áreas del condado que no están incorporadas, y un número significativo de servicios de transporte por medio del Distrito del Puerto Unificado de San Diego (Lindbergh Field y el Puerto de San Diego) y la Asociación de Gobiernos de San Diego (SANDAG, por sus siglas en inglés), y un distrito de transporte, el Consejo de Desarrollo del Transporte Metropolitano (MTDB, por sus siglos en inglés). SANDAG tiene la autoridad de planear y distribuir los fondos de los impuestos sobre ventas para las calles, carreteras, transporte de tren ligero, el tren de pasajeros Coaster y autopistas estatales seleccionadas. SANDAG no es legalmente un distrito especial, pero desde 1988 ha operado de manera muy similar a un distrito especial en relación al transporte.
El área de Planeación Fronteriza Internacional incluye numerosos distritos especiales. Por ejemplo, el agua es suministrada por el Distrito de Agua de Otay, la Ciudad de San Diego, el Distrito de Agua del Condado del Valle del Río Tia Juana y la Compañ ía de Agua California-American. Distritos escolares en el área incluyen el Distrito de San Ysidro y el Distrito Escolar de Sweetwater y el Distrito Escolar de South Bay. Distritos adicionales incluyen distritos de protección contra incendios y las áreas de planeación de la comunidad, las cuales todas ilustran la complejidad de gobierno a nivel local en San Diego.
1. Federal. Para comprender el gobierno en la región de Tijuana, es necesario considerar la naturaleza altamente centralizada del gobierno federal mexicano, el cual predominó hasta la década de 1990. Antes de este período, la mayoría de los servicios públicos, tales como la administración urbana, inversiones en la infraestructura, el medio ambiente, desarrollo económico, educación, salud, vivienda y cultura, entre otros, eran proporcionados directamente por el gobierno federal. Como consecuencia, los papeles gobernantes de los estados y municipios eran marginales, incluyendo su capacidad para cooperar o hasta comunicarse con los gobiernos locales del otro lado de la frontera. Las relaciones bilaterales eran controladas por el gobierno federal, inclusive aquellas relacionadas a las funciones de los gobiernos locales, tales como el transporte, planeación urbana, calles e infraestructura para los cruces fronterizos. Este modelo centralizado ha sido modificado progresivamente en la última década, creando espacios para que los estados y municipios gobiernen.
2. Estatal. Baja California tienen una estructura de gobierno similar a la de California. Baja California consiste de cinco municipios, uno de los cuales es Tijuana. Entre las responsabilidades principales del estado están los servicios de salud, educación básica y superior, infraestructura urbana a grande escala, agua potable y sistemas de aguas residuales (a pesar de su función municipal), desarrollo económico, carreteras, regulación ambiental, ministerio público y policía judicial. La estructura financiera del estado es sumamente dependiente de las transferencias del gobierno federal, ya que el estado no tiene fuentes sustanciales de impuestos locales o ingresos. Aún siguiendo esta década de delegación, las políticas fiscales siguen siendo muy concentradas dentro del gobierno federal.
3. Local. El municipio es la única forma de gobierno local. Debido a programas recientes de descentralización y el vigor con el cual la independencia administrativa y política ha sido perseguida, el gobierno municipal de Tijuana es uno de los más activos en el país. Al asumir mayor autonomía, el ayuntamiento de Tijuana ha expandido los servicios municipales tradicionales para incluir la recolección de basura, iluminación de las calles, policía preventiva, tráfico de vehículos, regulación de la construcción, mantenimiento de calles, planeación y desarrollo urbano y el registro civil de estadísticas vitales. Asimismo, el ayuntamiento ha ampliado sus funciones para incluir el desarrollo económico, grandes proyectos de infraestructura urbana, programas culturales y deportes. En un futuro cercano, el municipio va a asumir la responsabilidad de regular y aplicar la ley en algunas áreas ambientales, incluyendo las emisiones de vehículos. Esta tendencia es una indicación adicional de la relevancia creciente del gobierno local en México.
Dentro del Municipio de Tijuana existen seis distritos administrativos o delegaciones. El área de Planeación Fronteriza Internacional abarca porciones de tres de estas delegaciones: Playas de Tijuana, Zona Centro y Mesa de Otay. Con esfuerzos adicionales de descentralizarse, servicios tales como el mantenimiento de calles y parques públicos, planeación y desarrollo urbano, registro civil de estadísticas vitales, recolección de residuos sólidos e iluminación de calles han sido delegados a seis residuos municipales. El gobierno municipal en Tijuana se encuentra en un estado de transición significativa.
La dificultad en coordinar los diferentes niveles de gobierno en un país, aún menos dos, ha llevado a la creación de entidades de coordinación cuasigubernamentales, regionales para circunvenir los asuntos y estructuras gubernamentales relacionadas a las limitaciones, rivalidades o celos jurisdiccionales. Ejemplos locales en la región de San Diego incluyen:
En México, existe una tendencia de dividir las funciones pœblicas entre los tres niveles de gobierno y su coordinación es establecida caso por caso. La institucionalización de la coordinación intergubernamental en México se encuentra en sus etapas iniciales y, como consecuencia, es problemática. La coordinación intergubernamental es una necesidad creciente que apenas ahora empieza a ser reconocida en México. Ejemplos de instituciones intergubernamentales incluyen:
La región fronteriza México-Estados Unidos también tiene una necesidad de crear entidades cuasigubernamentales, de coordinación fronteriza, que trasciendan las fronteras para lograr funciones públicas. Tal vez el ejemplo de mayor duración y mejor conocido de tal entidad es la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA)/International Boundary and Water Commission (IBWC). Creada por un tratado en 1889 y reconfigurada en 1944, la CILA/IBWC trata con asuntos que varían desde el mantenimiento del límite y sus marcadores y el reparto de aguas de superficie entre los dos países hasta algunos asuntos de saneamiento de aguas de superficie, incluyendo la construcción y mantenimiento de plantas internacionales de tratamiento de aguas residuales. La CILA/IBWC trabaja para producir coordinación no sólo entre México y los Estados Unidos, sino también entre sus varios gobiernos. Así que, para la construcción reciente de la Planta Internacional de Tratamiento de Aguas Residuales en el área de Planeación Fronteriza Internacional, la CILA/IBWC trabajó estrechamente con los gobiernos federales, estatales y locales en ambos lados de la frontera.
El Acuerdo de La Paz (1983) proporcionó coordinación en asuntos ambientales fronterizos. Este acuerdo produjo eventualmente el Programa Frontera XXI en 1996, el cual hace partícipes primordialmente a las entidades de gobierno federales de MŽxico y los Estados Unidos, aunque las estatales y locales cada vez más están activas en el proceso. Las experiencias de este programa y del Plan Integral Ambiental Fronterizo (IBEP, por sus siglas en inglés) de 1992 para el área Fronteriza Mexicana-Estadounidense fueron pasos preliminares hacia una cooperación ambiental binacional bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC).
Un paso más reciente en la administración binacional ha sido la formalización de relaciones previamente informales entre ciudades gemelas. Ejemplos incluyen los acuerdos de cooperación firmados recientemente por Tijuana y San Diego (Carta de Acuerdo, abril 1993), y aquellos ya existentes entre Ciudad Juárez y El Paso. Estos acuerdos no han creado organismos especiales y generalmente tienen eficacia limitada, pero proveen ejemplos de los gobiernos de las ciudades en dirección hacia mayor cooperación en intercambios de información, planeación y coordinación.
La colaboración y la cooperación binacional entre los estados de Baja California y California son particularmente efectivas en el área de planeación y desarrollo de proyectos de transporte. El 6 de mayo de 1996, una carta de intención creó el Comité Consultivo Técnico Biestatal de Transporte (BTTAC, por sus siglas en inglés). La misión del comité es coordinar los esfuerzos locales y estatales de planificación y desarrollo de la infraestructura de transporte para la región fronteriza para el año 2020. La carta de intención ha aumentado el intercambio técnico como también la planificación binacional y coordinación de acitvidades entre las agencias de transporte en ambos lados de la frontera. El BTTAC está compuesto por representantes del Departamento de Transporte de California (California Department of Transportation—Caltrans), la Asociación de Gobiernos de San Diego (San Diego Association of Governments—SANDAG), la Asociación de Gobiernos del Sur de California (Southern California Association of Governments—SCAG), la Asociación de Gobiernos del Valle Imperial (Imperial Valley Association of Governments—IVAG) y las ciudades de Calexico y San Diego. Los socios en BTTAC de Baja California incluyen la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas del Estado (SAHOPE) y los municipios de Mexicali, Tijuana, Ensenada y Playas de Rosarito.
La sensatez de la coordinación fronteriza también ha sido adoptada por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Los acuerdos paralelos entre México y los Estados Unidos del TLC produjeron nuevas entidades binacionales para tratar con los problemas ambientales que plagan la región fronteriza: la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte. Sus tareas son identificar, coordinar, diseñar y financiar proyectos de infraestructura ambiental, particularmente en las áreas de tratamiento de aguas residuales, contaminación del agua y problemas de residuos municipales. COCEF es una organización binacional que representa a estados, a localidades y al pœblico en ambos lados de la frontera. BANDAN es el brazo financiero del proceso que proporciona evaluación de la factibilidad financiera y que desarrolla paquetes de financiamiento para los proyectos de COCEF. Como instituciones binacionales, COCEF y BANDAN tienen la habilidad de trabajar con todos los niveles de gobierno en ambos lados de la frontera. Por ejemplo, en junio de 1997, un proyecto fue certificado por COCEF para mejorar el transporte de aguas residuales desde la Estación de Bombeo Núm. 1, localizada en Tijuana adyacente a la Planta Internacional de Tratamiento de Aguas Residuales, y para mejorar la planta de tratamiento de San Antonio de los Buenos (ver Mapa 5). El proyecto fue propuesto por la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT), la agencia de gobierno estatal que sirve a Tijuana. Un financiamiento parcial provino de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y del gobierno federal mexicano, y el paquete de financiamiento fue acordado por el BANDAN. La CILA/IBWC fue partícipe del proyecto, así como lo fueron las agencias municipales de Tijuana y San Diego. El proyecto también incluyó un proceso extenso de comentarios pœblicos en ambos lados de la frontera. De esta manera, una nueva agencia de coordinación fronteriza, la COCEF, pudo cooperar exitosamente con todos los niveles de gobierno en ambos lados de la frontera, así como con otras partes interesadas de la región en su trato de un asunto fronterizo. Estas instituciones (CILA/IBWC, Frontera XXI, COCEF y BANDAN) fueron diseñadas para ofrecer coordinación fronteriza, literal y funcionalmente, para crear soluciones reales a las faltas del gobierno federal en cuestiones binacionales y para hacer partícipes a todos los niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales y al público.
Una iniciativa interesante a nivel estatal que surgió de las actividades del TLC es la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza de California (Cal/COCEF). Creada por los gobernadores de Baja California Sur, Baja California y California en 1994 en la Asamblea General Número 48 de la Comisión de las Californias, Cal/COCEF está a cargo de identificar las necesidades de infraestructura ambiental, sobre las que existe un mutuo acuerdo, a lo largo de la frontera Baja California-California y de buscar financiamiento para esos proyectos. Específicamente, Cal/COCEF trabaja en ayudar a los proyectos identificados a lograr certificación por parte del COCEF y financiamiento por parte del BANDAN. Esta organización de tres estados también funciona como un vehículo para la planeación ambiental, transferencia de tecnología y programas de asistencia técnica. Cal/COCEF cuenta con un consejo directivo de los tres estados, con siete miembros, que se reune cada tres meses y tiene personal de apoyo en el Consejo Estatal del Control de Recursos de Agua en Sacramento.
El gobierno federal, tanto de México como de los Estados Unidos, se ha dado cuenta que no pueden solucionar todos los problemas transfronterizos locales y que existe la necesidad de que las autoridades locales de ambos países interactúen directamente sobre los asuntos de mutua preocupación. Por consiguiente, en 1992, México y los Estados Unidos crearon el Mecanismo de Enlace Fronterizo (BLM, por sus siglas en inglés). Establecido en la región Tijuana-San Diego en 1993, el BLM permitió que los cónsules generales de México y los Estados Unidos en Tijuana y San Diego reunieran a los tres niveles de gobierno de ambos lados de la frontera para tratar asuntos importantes. Por primera vez, a los gobiernos locales les fue permitido trabajar directamente en asuntos binacionales. El comité inicial del BLM trabajó en asuntos de cruces fronterizos en las garitas de entrada y comités posteriores fueron establecidos para la seguridad pública y ayuda mutua, la protección de migración y consular, agua y cultura y educación.
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| El Palacio Municipal de Tijuana en la Zona Río.Fotografía por IMPlan. 2000. |
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